陈德球: 国家治理现代化的微观基础
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欢迎加入政治学人qq讨论群200621327
完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化是全面深化改革的总目标。国家治理体系包括规范行政行为、市场行为和社会行为的一系列制度和程序，而政府治理现代化是国家现代化整体性变迁进程中的一个重要组成部分，同时又是国家现代化的重要推动力量。研究国家治理现代化，就必须研究政府治理现代化和政府治理的改革与创新。
作为推动经济增长核心要素的地区制度
中国近年来市场化取向的改革实践表明，政府一直是推动经济高速增长的一个核心动力。由于中国正处于经济转型期，在政治上，中央政府对地方政府实行强有力的人事控制，但是在经济上，地方政府却有能力协调中国大部分的经济资源，从省级到县级地方经济的相对自给自足，地方政府有足够的空间来推动经济发展，更为重要的是，它们能够推进制度创新，以促进经济增长。中央政府将更多的自主权下放给地方政府，鼓励进行尝试性改革以推动地方经济发展、鼓励地区之间的经济竞争。地方政府实质上更有能力和条件协调当地的土地、企业、金融资本、能源和原材料等大量资源，分权的结果是地方政府发展地方经济的积极性被调动起来，同时地方政府竞争资源的动机也随之产生。在中央正式的监管制度下，地方政府执行改革开放政策、规则制度和法律，推动、影响了地方以至全国的经济发展。因此，地方政府治理水平是国家治理现代化的微观基础。
合理的经济制度，特别是公共部门的制度对经济增长发挥着重要作用
合理制度包括有限制的政府、良性和廉洁的官僚机构、保护产权和契约实施的法律制度以及适度的税收和监管制度。合理制度的建立和维持是政府的一个主要功能，实际上也是对“善治政府”的一个根本检验。善治政府在过去几千年来对欧洲国家的经济发展有着重要贡献，在近四十年来，对各国的经济增长，对计划经济向市场经济的成功转型同样发挥着重要作用。政府治理水平对经济增长的重要作用已经被广泛的经验证实。
对于新兴加转轨“双重特征”的中国资本市场而言，由于外部环境的不确定性较高，企业必须时刻关注市场化进程中的地方政府提供公共制度安排对企业发展的影响。我国是一个地区发展不平衡的国家，地方政府所具备的公共治理水平存在着很大的差异性，因此，企业所在地区的制度环境可能更为重要。处于经济转轨期间的我国企业行为常常被打上“不理性”的标签，其原因往往不是企业的非理性，而是地区制度上的差异。这从侧面说明了地方政府治理能力和水平提升的重要性。
政府治理的主要内容包括维持法律和秩序、保证宏观经济的稳定、有效提供基础设施以及构建公开公平的税收管理体制和规制管理的制度框架。地方政府官员的目标是追求其任期内的政绩，或者是个人升迁概率的最大化。而政府面临的最重要的约束条件则是现行的政绩考核制度和对土地等重要生产资源的支配权力。过去的考核制度过分注重经济增长以及地方领导任职期间招商引资、财政收入和GDP增长情况，这就决定性地引导了地方政府的行为。在转轨经济环境下，政府提供的公共治理制度措施对促进市场经济体制的良好运行发挥着重要作用。在中国制度转型过程中，财政分权的体制使得地方政府拥有发展地方经济的激励，地方经济的发展既直接关系到当地的财政收入和就业，又影响到对地方主政官员的绩效评价。
政府（官员）的治理能力成为新兴市场中影响企业决策的一个关键因素
世界银行（2007）对中国120个城市的投资环境调查也显示，各个城市之间的政府所提供的公共治理水平存在着相当的差异。地方政府在影响企业的投资决策方面发挥着较强的公共治理效应，较高的政府公共治理水平有助于降低经济主体之间的交易成本，保证合同的履约执行，提供更多的市场投资机会和融资渠道，降低企业融资约束，提高企业的投资水平和投资效率。这显示了地方政府在维持证券市场的基础制度方面的必要性。中国经济增长的微观基础即企业的价值创造能力，需要地方政府提供支撑市场运行的公共治理制度框架。未来需要进一步健全和完善地方政府的评估和考核体系，深化政府官员政绩考核和晋升机制改革，这是推动我国企业健康发展的关键。
政府通过税收、监管、政府所有权来影响和控制企业劳动力、土地、能源、基础设施、矿产和融资等各项投入到产出的诸多方面。在这种情况下，政府（官员）的治理能力就成为新兴市场中影响企业决策的一个关键因素。经济增长的基石是国家、产权和有效率的组织（企业），而政府作为连接它们的纽带位于经济增长的中心。在过去30多年中，中国地方政府在地区经济增长中扮演着一个非常重要的角色。在财政分权制改革的背景下，地方政府之间在追求区域经济利益的过程中展开竞争，各地方政府提供的公共治理机制影响着企业的行为。地方政府治理水平由此会对企业的组织结构、内部治理和信息透明度产生显著的影响。企业行为在很大程度上内生于其所处的地方政府环境，因此，考察地方政府治理水平，要先考察地方政府是否能够提供一个公平的市场竞争环境。
地方政府治理水平提升的方向
“转变政府职能”“创新行政管理方式”“建设法治政府和服务型政府”都是政府下一阶段提升治理能力的目标。在促进有效的政府治理方面，这一目标应更加着力于顶层设计，最大限度减少中央政府对微观事务的管理，同时，还要“优化政府组织结构”“完善决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的行政运行机制”，从而在全面深化改革过程中，充分发挥政府“扶持之手”和“无为之手”在资源配置中的重要作用。治理理念在政府层面的贯彻落实充分体现了新一轮改革过程中“抓大放小”的思想，能够有效规避“治理倒置”，理顺政府和市场的关系。
基于上述现实制度背景，为实现国家治理现代化这一目标，需要从地方政府角度了解该目标实现过程中的基本特征、具体表现和保障机制，从三个维度对地方政府治理能力进行考察。
地方政府的产权保护水平
政府的主要功能是保护产权，它通过提供一套产权制度体系，旨在界定经济社会正常运转的产权结构，明确政府履行公共受托责任的基本规则。而要将产权保护的制度安排落到实处，需要地方政府提高对产权保护的执行力度，因此，地方政府需要提供较好的产权保护水平，这跟中央依法治国的理念是相一致的。地方政府提供的产权保护水平越高，越能够有效增强经济主体之间的信任和提高合同的执行效率，从而帮助企业更方便地获取外部融资。同时，良好的产权保护也可以有效地保护企业的产权，鼓励企业进行研发投资活动。具体到考察地方政府产权保护水平，可以调研地方企业对当地法庭的信心指数。因为地方企业对当地法律的执行力度有信心，交易成本就会降低，企业的资本提供方的利益可以得到更为有效的保障。
与此同时，政府依法行政是国家治理现代化的重要保障。推进国家治理现代化，有赖于法治，要用法治的力量主导国家治理，在法治的轨道上推进国家治理体系和治理能力现代化。政府履行职能的最高权威是宪法和法律，依法行政能够降低公共治理成本，从这一意义上讲，地方政府产权保护水平不仅是地方政府治理能力的一个重要方面，而且也是国家治理现代化目标实现的有力保障。
地方政府的运行效率
科学的宏观调控、有效的政府治理，是发挥社会主义市场经济体制优势的内在要求。全面正确履行政府职能，进一步简政放权，增大企业依法依规自主决策空间，提高政府效能，最大限度减少地方政府对微观事务的管理，有利于强化地方政府治理能力。在这个维度上，可以考察每年地方企业和政府互动的平均天数，其反映了企业必须花费与政府打交道的时间，也衡量了政府的干预程度和政府运行的效率。企业跟政府打交道的时间越长，代表政府效率越低，政府干预程度越高。低效率的政府使得企业面临更为缓慢的行政审批程序和更多的政府干预，增大了获取金融资本和抓住投资机会的难度，也就面临更为严重的融资约束。深化行政审批改革，进一步提升政府行政效能和执行力，减少对微观主体的干预和限制，进一步减少行政部门的审批项目，能够降低企业与政府打交道的时间，确保政府各项工作更快落到实处，从而提高政府运行效率。
现代国家治理体系是一个有机协同的制度运行系统，需要政府、市场、社会之间的关系能够处于和谐共生的状态。国家治理现代化要求政府能够妥善处理好自身与市场之间的关系，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用。从长期看，政府应该在逐步简政放权、精简行政审批事项的过程中，减少对市场及社会的管制和限制，确保市场机制在资源配置中决定性作用的发挥，激发市场活力，让市场成为经济活动中的主体。
地方政府的清正廉洁程度
清正廉洁是关乎党和国家生死存亡的大问题。不廉洁的政府会失去人民的拥护，人民的满意度也会降低。过去一段时期，地方政府寻租行为十分突出，乱收费、乱罚款、贪污腐败现象较为普遍存在，地方政府有可能通过征税、索贿以及税收再分配等方式侵占其所辖地区企业的资源，降低企业价值。提高地方政府的清正廉洁程度，需要降低地方政府的寻租动机，打造廉洁高效、治理规范的“阳光政务”，建立“阳光型”政府。关于这个维度，可以考察每年企业在旅游和娱乐方面的费用占销售收入的比例，因为这些费用中可能很多是对政府官员的一种灰色支出。腐败的政府会从企业中攫取更多的资源，而面对腐败的政府，企业又往往需要花费更多的资源来获取金融资本的分配，从而面临更大的融资约束。
政治透明是国家治理现代化过程中权力监督机制发挥作用的必要条件，对权力的有效制约是治理现代化的基本特征。因此，公正、透明地行使公共权力，提高地方政府的清正廉洁程度，降低地方政府寻租动机，接受人民群众对政府的监督，才能从根本上抑制腐败，提升国家治理的现代化水平。以此来看，地方政府的清正廉洁程度亦是国家治理现代化的基本特征。
在全面深化改革总目标下，地方政府的产权保护水平、运行效率和清正廉洁程度是政府治理能力和水平的集中体现，也是体现国家治理能力和水平高低的重要方面，这三方面的建设，既有助于直接促进治理体系的完善和治理能力的提升，又对加快建设法治政府、法治社会和法治国家具有重要促进作用。
本文原载《国家治理》周刊。
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编辑：吉先生